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◎浅谈分社能否以自己名义从事旅行社业务

作者：李志轩  转自李志轩微信公众号

自2009年5月1日起《旅行社条例（2009）》（国务院令第550号）和《旅行社条例实施细则（2009）（国家旅游局令第30号）施行以来，旅行社（设立社）依法设立的分社能否以自己名义从事旅行社业务，争议不断。争议核心是，当分社以自己名义从事旅行社业务时，违反现行旅游法律法规规章为旅行社设定的义务和责任时，旅游主管部门能否依据为旅行社设定的义务认定分社违法行为，依据为旅行社设定的行政法律责任对分社行政处罚。

本文主要分析旅行社依法设立的分社能否以自己名义从事旅行社业务，并溯源分社从必须以设立社名义从事旅行社业务，到分社既可以以设立社名义从事旅行社业务，又可以以自己名义从事旅行社业务的演变过程。

一、《旅行社管理条例（1996）》及实施细则对分社的规定

（一）《旅行社管理条例（1996）》（国务院令第205号）相关规定

1996年10月15日施行的《旅行社管理条例（1996）》对分社能否以自己名义从事旅行社业务的相关规定。

第十五条：“旅行社每年接待旅游者10万人次以上的，可以设立不具有法人资格的分社（以下简称分社）。

“国际旅行社每设立一个分社，应当增加注册资本75万元人民币，增交质量保证金30万元人民币；国内旅行社每设立一个分社，应当增加注册资本15万元人民币，增交质量保证金5万元人民币。

“旅行社同其设立的分社应当实行统一管理、统一财务、统一招徕、统一接待。

“旅行社设立的分社，应当接受所在地的县级以上地方人民政府管理旅游工作的部门的监督管理。”

（二）《旅行社管理条例实施细则（1996）》（国家旅游局令第5号）相关规定

1996年11月28日施行的《旅行社管理条例实施细则（1996）》对分社能否以自己名义从事旅行社业务的相关规定。

第二十七条：“旅行社根据业务经营和发展的需要，可以设立非法人分社(以下简称分社)和门市部(包括营业部)等分支机构。

“旅行社不得设立办事处、代表处和联络处等办事机构。”

第二十八条：“旅行社的分社是指年接待旅游者达到10万人次以上的旅行社设立的不具备独立法人资格、以设立社名义开展旅游业务经营活动的分支机构。

“旅行社的分社的经营范围不得超出其设立社的经营范围。”

第二十九条：“旅行社设立分社，应当向原审批的旅游行政管理部门办理核准该旅行社每年接待旅游者达到10万人次以上的证明文件，按《条例》规定的数额到设立地有质量保证金管理权的旅游行政管理部门交纳质量保证金，并到原审批的旅游行政管理部门领取许可证，然后凭此证明文件和许可证到工商行政管理部门办理登记注册手续。

“旅行社应当在办理完分社登记注册手续之日起的30个工作日内，报其主管的旅游行政管理部门和分社所在地的旅游行政管理部门备案。

“旅行社的分社应当接受所在地的旅游行政管理部门的行业管理。”

（三）简析

1.依据《旅行社管理条例实施细则（1996）》第二十八条第一款“旅行社的分社是指年接待旅游者达到10万人次以上的旅行社设立的不具备独立法人资格、以设立社名义开展旅游业务经营活动的分支机构”的规定，从1996年10月15日《旅行社管理条例（1996）》实施，到2009年5月1日《旅行社条例（2009）》施行前，分社必须以设立社名义从事旅行社业务。分社以自己名义从事旅行社业务的，不能称为分社。

2.旅行社设立分社，要先取得设立分社许可证后，再到分社所在地旅游主管部门备案。这套程序，与现今的银行、保险公司等金融企业设立分支机构的程序一致。

3.行政法规《旅行社管理条例（1996）》第十五条第三款明确设立社与分社应当实行“四统一”管理。即“旅行社同其设立的分社应当实行统一管理、统一财务、统一招徕、统一接待。”

值得注意的是，依据《旅行社管理条例（1996）》第三条第二款规定的“本条例所称旅游业务，是指为旅游者代办出境、入境和签证手续，招徕、接待旅游者，为旅游者安排食宿等有偿服务的经营活动”，其中对旅游业务术语中的表述是“招徕、接待旅游者”，没有“组织”一词。实际上，这个期间的“招徕、接待旅游者”业务，包括“组织”旅游者业务。从这个角度理解，设立社对分社的监管不是“四统一”，而是“五统一”。即“旅行社同其设立的分社应当实行统一管理、统一财务、统一招徕、统一组织、统一接待。”

注：《中华人民共和国行政许可法》自２００４年７月１日起施行。

二、《旅行社条例（2009）》及实施细则对分社的规定

2009年5月1日起施行的《旅行社条例（2009）》废止了1996年10月15日的《旅行社管理条例（1996）》。

（一）《旅行社条例（2009）》相关规定

第十条：“旅行社设立分社的，应当持旅行社业务经营许可证副本向分社所在地的工商行政管理部门办理设立登记，并自设立登记之日起3个工作日内向分社所在地的旅游行政管理部门备案。

“旅行社分社的设立不受地域限制。分社的经营范围不得超出设立分社的旅行社的经营范围。”

第十四条：“旅行社每设立一个经营国内旅游业务和入境旅游业务的分社，应当向其质量保证金账户增存5万元；每设立一个经营出境旅游业务的分社，应当向其质量保证金账户增存30万元。”

第四十四条：“旅行社及其分社应当接受旅游行政管理部门对其旅游合同、服务质量、旅游安全、财务账簿等情况的监督检查，并按照国家有关规定向旅游行政管理部门报送经营和财务信息等统计资料。”

（二）《旅行社条例实施细则（2009）》相关规定

第四条：“对旅行社及其分支机构的监督管理，县级以上旅游行政管理部门应当按照《条例》、本细则的规定和职责，实行分级管理和属地管理。”

第十八条：“旅行社分社（简称分社，下同）及旅行社服务网点（简称服务网点，下同），不具有法人资格，以设立分社、服务网点的旅行社（简称设立社，下同）的名义从事《条例》规定的经营活动，其经营活动的责任和后果，由设立社承担。”

第十九条：“设立社向分社所在地工商行政管理部门办理分社设立登记后，应当持下列文件向分社所在地与工商登记同级的旅游行政管理部门备案：

“（一）设立社的旅行社业务经营许可证副本和企业法人营业执照副本；

“（二）分社的《营业执照》；

“（三）分社经理的履历表和身份证明；

“（四）增存质量保证金的证明文件。

“没有同级的旅游行政管理部门的，向上一级旅游行政管理部门备案。”

第二十条：“分社的经营场所、营业设施、设备，应当符合《条例》第六条第（一）项、第（二）项及本实施细则第六条、第七条规定的要求。

“分社的名称中应当包含设立社名称、分社所在地地名和“分社”或者“分公司”字样。”

第二十四条：“分社、服务网点备案后，受理备案的旅游行政管理部门应当向旅行社颁发《旅行社分社备案登记证明》或者《旅行社服务网点备案登记证明》。”

第二十五条：“设立社应当与分社、服务网点的员工，订立劳动合同。

“设立社应当加强对分社和服务网点的管理，对分社实行统一的人事、财务、招徕、接待制度规范，对服务网点实行统一管理、统一财务、统一招徕和统一咨询服务规范。”

（三）简析

综合分析《旅行社条例（2009）》和《旅行社条例实施细则（2009）》对分社的规定，对比《旅行社管理条例（1996）》和《旅行社管理条例实施细则（1996）》对分社的规定。

1.行政法规《旅行社条例（2009）》第十条的规定，并没有限定分社以谁的名义从事旅行社业务

依据行政法规《旅行社条例（2009）》第十条的规定，旅行社设立分社不受地域限制，分社的经营范围不得超出设立分社的旅行社的经营范围。该法条并没有限制分社必须以设立社名义从事旅行社业务。另外，《旅行社条例实施细则（2009）》删除了《旅行社管理条例实施细则（1996）》版本中“以设立社名义”的表述，两者结合分析，旅行社设立的分社，既可以以设立社名义从事旅行社业务，也可以以自己名义从事旅行社业务。这是分社可以以自己名义从事旅行社业务的直接依据。

2.《旅行社条例实施细则（2009）》第十八条“旅行社分社（简称分社，下同）及旅行社服务网点（简称服务网点，下同），不具有法人资格，以设立分社、服务网点的旅行社（简称设立社，下同）的名义从事《条例》规定的经营活动，其经营活动的责任和后果，由设立社承担”的规定，仅仅说明如果分社以设立社名义从事《条例》规定的经营活动，其经营活动的责任和后果，由设立社承担。这一条款的规定，并不是要求分社必须以设立社名义从事旅行社业务。

3.关于设立社与分社“四统一”的变化，看分社可以以自己名义从事旅行社业务的演变

《旅行社管理条例（1996）》第三条第二款规定的“本条例所称旅游业务，是指为旅游者代办出境、入境和签证手续，招徕、接待旅游者，为旅游者安排食宿等有偿服务的经营活动”与《旅行社条例（2009）》第二条第二款规定的“本条例所称旅行社，是指从事招徕、组织、接待旅游者等活动，为旅游者提供相关旅游服务，开展国内旅游业务、入境旅游业务或者出境旅游业务的企业法人”做对比，旅行社条例将管理条例的“招徕、接待旅游者”表述，扩展为“招徕、组织、接待旅游者”。

当部门规章《旅行社条例实施细则（2009）》平移行政法规《旅行社管理条例（1996）》第十五条第三款“四统一”制度时，表面上看，《旅行社条例实施细则（2009）》第二十五条第二款规定的还是“设立社应当加强对分社和服务网点的管理，对分社实行统一的人事、财务、招徕、接待制度规范……。”实际上是立法者刻意将“组织旅游者业务”从“四统一”中分离出来，为分社可以以自己名义从事旅行社业务做铺垫。不过，这个铺垫并不彻底，以至于2016年11月28日国务院法制办在《国务院法制办关于<旅行社条例（修订草案送审稿）>公开征求意见的通知》附件《国务院法制办<旅行社条例（修订草案送审稿）>》第三十九条第一款“旅行社应当对其设立的分社、服务网点实行统一的人事、财务管理”，直接将“四统一”改为“统一的人事、财务管理”“两统一”，直接为分社以自己名义从事旅行社业务彻底扫平障碍。

4.原国家旅游局对出境游分社可以以自己名义经营出境旅游业务的规定

2010年12月29日，原国家旅游局印发《关于旅行社分社经营出境游业务有关事项的通知》（旅监管发〔2010〕254号），就旅行社分社经营出境旅游业务时，如何申请出境游领队证、如何向所在地的省级旅游行政管理部门或者其委托的设区的市级旅游行政管理部门申领出境游团队名单表、如何办理出境游专用印章及授权人签字备案、如何办理签证专办员卡等事项予以明确。

该通知明确的出境旅游业务，不包括组织大陆居民赴台湾地区旅游业务，该通知所规定的事项，不适用于指定经营赴台旅游业务的出境游组团社及其分社开展赴台旅游业务。

这是原国家旅游局对出境游分社可以以自己名义从事出境旅游业务的明确规定。

5.分社以设立社名义从事旅行社业务的税务困境

旅行社设立的分社，如果分社分布在县级或地市级行政区域内，设立社和分社如何申报纳税都好协调。如果旅行社设立的分社在全国各地，且旅游主管部门要求分社必须以设立社名义从事旅行社业务，分社在增值税纳税申报上存在一定的难度。

假如，上海A旅行社在全国31个省、自治区和直辖市设立10000家分社（实际上，服务网点也存在这个问题），年包价旅游产品的销售额100亿元。当所有分社以设立社名义从事旅行社业务时，上海A旅行社包价旅游产品的销售额为100亿元，而每家分社的包价旅游产品年销售额为0元（注：旅行社返给分社销售包价旅游产品的佣金除外）。问：每家分社所在地的县级、地市级和省级税务机关会怎么想？

2026年1月1日起施行的《中华人民共和国增值税法》第二十九条第一项规定：“增值税纳税地点，按照下列规定确定：（一）有固定生产经营场所的纳税人，应当向其机构所在地或者居住地主管税务机关申报纳税。总机构和分支机构不在同一县（市）的，应当分别向各自所在地的主管税务机关申报纳税；经省级以上财政、税务主管部门批准，可以由总机构汇总向总机构所在地的主管税务机关申报纳税。”也就是说，如果分社以自己名义从事旅行社业务，独立核算，独立纳税，设立社、分社和两地税务机关相安无事；如果分社以设立社名义从事旅行社业务，分社的包价旅游产品销售额全部归集到旅行社总社，分社所在地的税务机关大概率会让分社和设立社汇总申报纳税。此时，上海A旅行社应当依法向财政部、国家税务总局申请并取得批准，由上海A旅行社总社向其所在地上海市某国税局汇总申报纳税。

假设，上海B旅行社在山西、山东、河南各设立一家分社，无论上海B旅行社规模有多小，比如，年销售额只有100万元。当分社必须以设立社名义从事旅行社业务时，同样存在上海A旅行社与其分社的情形。

从旅行社、分社增值税申报纳税角度分析，旅游主管部门强行要求分社（也包括旅行社设立的服务网点）以设立社名义从事旅行社业务，如果申报的旅行社年销售额没有上亿元，或者像银行、保险公司那样的规模，旅行社可以向财政部、国家税务总局申请，但能不能批准还很难说。

当然，分社以自己名义从事旅行社业务时，设立社和分社尤其还存在企业所得税汇算清缴问题。

实务中，当旅行社达不到一定规模，分社以自己名义从事旅行社业务，独立核算，独立纳税，就不存在这些问题。

6.现行分社的操作方式

实务中，全国除上海市外，分社几乎都是以自己名义从事旅行社业务的；这些分社还在文旅部官方监管平台上开设账号，拥有自己的电子印章，并自己名义与旅游者签订电子版包价旅游合同等等。当然，赴台游分社等出境旅游业务有特别规定的除外。

以上分析是想说明，立法者通过《旅行社条例（2009）》以及《旅行社条例实施细则（2009）》制度设计，实际上允许分社可以以自己名义从事旅行社业务。

三、上海市对分社能否以自己名义从事旅行社业务的规定

依据政府规章《上海市旅行社管理办法（2010）》（上海市人民政府令第52号）第十条规定：“旅行社可以设立不具有法人资格、以设立社的名义开展旅游业务经营活动的分社。”“旅行社设立分社的，应当按照国家有关规定增加注册资本，并向分社设立地的旅游行政管理部门交纳质量保证金。”上海的分社术语基本上平移了《旅行社管理条例实施细则（1996）》第二十八条第一款“旅行社的分社是指年接待旅游者达到10万人次以上的旅行社设立的不具备独立法人资格、以设立社名义开展旅游业务经营活动的分支机构”管理制度。

因此，现行全国旅行社在上海设立分社的，都应当以设立社名义从事旅行社业务，且设立社设立分社的旅游服务质量保证金，应当向分社所在地旅游主管部门（上海）指定的银行交纳。

当上海辖区的分社以自己名义从事旅行社业务时，分社是否违法？能否对其行政处罚？这都需要有明确规定。

至于政府规章与部门规章对同一事项作出不同规定如何适用法律的问题，《立法法》已有明确规定，但在具体适用时，旅行社、分社是听“县官”的还是听“现管”的，选择权极为有限。

四、旅行社分社可以以自己名义从事旅行社业务给设立社、分社带来的机遇与给旅游主管部门带来的执法困境

当分社可以以自己名义从事旅行社业务时，这项制度设计足以重构旅行社的商业模式和盈利模式。实务中，个别旅行社在全国设立几百家分社，享受的就是这个政策红利。

当分社以自己名义从事旅行社业务成为一个实实在在的“旅行社”时，同样的一个行为，比如，分社从事不合理低价游活动，设立社违法且承担行政责任，而分社不仅不违法，而且还不承担行政责任。当行政法规《旅行社条例（2009）》和部门规章《旅行社条例实施细则（2009）》立法存在的巨大“漏洞”时，给旅游主管部门的依法监管带来的执法困境——分社的“不违法行为”严重扰乱旅游市场，处罚，没有依据；不处罚，当地旅游市场真乱。

关于这两个问题，随后会有专篇文章分析解读。

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2026年3月9日星期一

作者：李志轩  转自李志轩微信公众号

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